Reforma tributária: é preciso substituir o IPTU por um imposto sobre o valor da terra

A tributação da propriedade imobiliária é um elemento fundamental de qualquer sistema tributário, não apenas pelo que representa em termos de arrecadação, mas principalmente pelo potencial de indução à eficiência no uso da terra. Para tanto, faz-se necessário concentrar a tributação no valor da terra, desonerando-se as edificações e benfeitorias realizadas pelo proprietário.

A reforma tributária, em discussão no Congresso Nacional (PEC 45/2019 e PEC 110/2019), oferece uma oportunidade única para a modernização do sistema brasileiro, mediante a alteração dos dispositivos constitucionais relativos ao ITR e ao IPTU.

1. O modelo de Land Value Taxation (LVT)
Originalmente proposto pelo economista norte-americano Henry George em sua obra Progress and Poverty (Progresso e Pobreza), de 1879, a tributação do valor da terra (land value tax – LVT) conquistou o apoio de economistas das mais diversas afiliações teóricas, como Adam Smith, Joseph Schumpeter, Donald Shoup, entre os quais nove agraciados com o Prêmio Nobel (James Buchanan, Milton Friedman, Franco Modigliani, Paul Samuelson, Herbert Simon, Robert Solow, Joseph Stiglitz, James Tobin, and William Vickrey).

Enquanto os demais tributos incidem sobre elementos direta ou indiretamente relacionados ao investimento produtivo (criando o que se denomina em economia de “peso morto”), o imposto fundiário incide sobre a renda da terra, que se origina de investimentos de toda a sociedade, e tem impacto extrafiscal positivo, pois induz ao seu uso produtivo.

Além disso, o valor da terra decorre, em grande medida, de investimentos públicos e regras de uso do solo que definem o aproveitamento de cada propriedade. Por esse motivo, sua tributação representa uma forma de recuperação de valorização imobiliária gerada pelos investimentos públicos, que não tem por que ser apropriada por proprietários que em nada contribuíram para a sua ocorrência.

Observe-se que a tributação em questão já incorpora em sua base de cálculo fatores de justiça tributária, pois imóveis de maior valor, mais bem localizados, dotados de melhor infraestrutura ou com maior potencial construtivo serão automaticamente mais tributados, pois esses elementos impactam diretamente o valor da terra. Esse fato contribui para simplificar o sistema tributário, pois torna desnecessária eventual diferenciação de alíquotas com relação a esses aspectos, tornando recomendável a adoção de uma alíquota única para todos os imóveis, suficientemente alta para desestimular a manutenção de propriedades ociosas.

A tributação do valor da terra é defendida por especialistas de importantes instituições internacionais, como o Lincoln Institute of Land Policy, o Fundo Monetário Internacional e a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico. Artigos recentes na Bloomberg e na Economist discutem a dificuldade na implantação da proposta, a despeito de seu amplo apoio entre os especialistas.

A LVT tem sido adotada, em maior ou menor grau, por países como Austrália, Nova Zelândia, África do Sul, Namíbia, Zimbabwe, Zâmbia, Tanzânia, Quênia, Estônia, Finlândia, Letônia, Ucrânia, França, Dinamarca, Canadá, Estados Unidos da América, México, Jamaica, Argentina, Japão, Coréia do Sul e Taiwan. Entre esses, constituem paradigma para o modelo proposto a Dinamarca, a Austrália e a Estônia, que tributam exclusivamente o valor da terra, enquanto os demais tributam também as edificações, com alíquotas inferiores.

2. A tributação imobiliária no Brasil
No Brasil, a tributação imobiliária é realizada por meio do imposto sobre a propriedade territorial rural (ITR) e do IPTU. O sistema apresenta, no entanto, obstáculos ao pleno desenvolvimento do potencial extrafiscal desses tributos.

O ITR é um autêntico imposto sobre o valor da terra, pois sua base de cálculo é o valor fundiário (art. 30 do Código Tributário Nacional), ou seja, o valor da terra nua, que não inclui investimentos feitos pelo proprietário, como construções, instalações e benfeitorias (arts. 8º e 10 da Lei nº 9.393, de 1996). Em comparação com outros tributos federais, sua arrecadação, no entanto, é insignificante, o que acaba por desincentivar maiores esforços da União na sua administração.

O IPTU, por sua vez, é um imposto de natureza mista, pois tributa tanto o valor da terra (componente territorial) quanto o valor da edificação (componente predial). Ocorre que a tributação da edificação tem efeito extrafiscal oposto ao da fundiária, pois incide sobre um investimento feito pelo proprietário. Enquanto a tributação do terreno induz à sua ocupação, a tributação do prédio desestimula não apenas sua construção, mas também sua conservação, pois aumenta a base de cálculo do imposto. Além disso, acaba por induzir a informalidade, pois o contribuinte se beneficia da ausência de cadastro da edificação ou de um cadastro de área inferior à real.

Embora represente uma fonte importante de receita para os municípios, o IPTU apresenta, portanto, efeitos extrafiscais em grande medida negativos, pois onera o investimento dos proprietários. Esse fato é particularmente grave quando se considera que a ociosidade do solo urbano é um dos principais problemas enfrentados pela política urbana, pois provoca o espraiamento do tecido urbano, o que compromete o meio ambiente e aumenta os custos de provisão de infraestrutura e prestação de serviços públicos. Além disso, por incidir apenas sobre imóveis localizados na área urbana, cria-se um incentivo aos municípios no sentido da expansão do perímetro urbano e da aprovação de loteamentos, de modo a ampliar o universo de imóveis tributáveis.

Outro aspecto a ser observado diz respeito ao cálculo do valor venal para efeito de IPTU. Em lugar da autodeclaração, método empregado no ITR, via de regra adota-se a chamada “planta genérica de valores” (PGV), que é elaborada pelo Executivo e aprovada pelo Legislativo. A planta é composta por tabelas que atribuem determinados valores ao metro quadrado de terreno dos setores em que divide a cidade e às edificações, conforme alguma classificação. Não há, no entanto, qualquer transparência com relação ao processo de produção da PGV. Nem a base de dados, nem a metodologia adotada para o cálculo dos valores são de informadas ao público.

A atualização dos valores da PGV é impopular, o que leva muitos municípios a manterem plantas desatualizadas. A jurisprudência admite, no entanto, que esses valores sejam reajustados pela inflação mediante a edição de decreto, em lugar de lei. Isso tem resultado, em muitos casos, em valores superiores aos de mercado, pois nos momentos de recessão econômica os imóveis perdem valor, ainda que a inflação seja positiva para a economia como um todo.

Deve-se registrar, ainda, que a adoção de alíquotas progressivas e diferenciadas não guarda qualquer relação com os objetivos da política urbana. Em geral, adotam-se alíquotas maiores para os imóveis comerciais e industriais sem que exista qualquer interesse urbanístico em restringir essas atividades.

Além das isenções, muitos municípios adotam também fatores de aumento ou desconto nos componentes territorial e predial do IPTU, calculados pela prefeitura por ocasião do lançamento tributário, mas que são apresentados ao contribuinte desacompanhados de memória de cálculo. 

3. Sugestão para a reforma tributária
A reforma tributária oferece uma oportunidade única para a adoção da tributação do valor da terra no Brasil. Nesse sentido, sugere-se a adoção do modelo de Land Value Taxation, mediante unificação do ITR e do IPTU em um imposto sobre a propriedade territorial (IT), sob a responsabilidade dos municípios, que incidiria exclusivamente sobre terrenos.

A exemplo do ITR, o IT incidiria exclusivamente sobre o valor da terra nua, excluindo-se qualquer investimento realizado pelo proprietário. A receita proveniente dos imóveis rurais, que é insignificante para a União, representará um importante reforço para as finanças locais. Além disso, desestimulará a ampliação excessiva da zona urbana pelo município e as constantes disputas judiciais relativas à natureza urbana ou rural dos imóveis.

A desoneração ou redução das alíquotas incidentes sobre as edificações urbanas representaria um importante estímulo à ocupação eficiente do solo urbano, princípio incorporado ao ordenamento jurídico pela Lei nº 13.465, de 2017 (arts. 9º e 10, IX), e ao cumprimento da função social da propriedade.

Tendo em vista que essa desoneração implicará redução da atual base tributária do IPTU, far-se-á necessário aumentar as alíquotas atualmente aplicadas sobre o valor da terra, a fim de que as receitas municipais não sejam negativamente impactadas. Com isso, haverá um deslocamento da carga tributária dos proprietários de imóveis edificados para os de imóveis não edificados.

Como a terra é um bem de oferta inelástica, a tributação sobre ela incidente recai inteiramente sobre o proprietário e não é repassada aos adquirentes. Assim sendo, uma elevação da carga tributária resultará em redução do preço dos terrenos, favorecendo os empreendedores interessados em adquiri-los para imediata construção de edificações, com máximo aproveitamento do terreno. Com isso, tende a haver um aumento na oferta de unidades edificadas, contribuindo para a redução dos preços de compra e locação no mercado formal e para a redução do déficit habitacional e da ocupação irregular do solo.

Como a sanção à retenção especulativa do solo urbano passa a ser uma característica inerente ao sistema tributário, torna-se desnecessária a previsão da progressividade no tempo do IPTU como uma etapa prévia a uma eventual desapropriação de imóveis sujeitos a parcelamento ou edificação compulsórios. Atualmente, por força do art. 7º do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257, de 2001), essa etapa deve observar no mínimo cinco anos. Como o imposto sobre o valor da terra onera automaticamente todos os imóveis ociosos, propomos que essa etapa seja suprimida, permitindo que sejam agilizadas eventuais intervenções diretas do poder público, previstas no § 4º do art. 182 da Constituição Federal, em que o município promove diretamente a urbanização, edificação ou reforma de imóveis ociosos.

Resulta do sistema proposto um poderoso incentivo ao adensamento urbano, sob comando do plano diretor, que é condição para a adoção de uma política de mobilidade baseada no pedestre, na bicicleta e no transporte coletivo, em oposição ao automóvel particular. O espraiamento atualmente existente, que decorre do excesso de lotes não edificados, produz densidades muito baixas, que tornam antieconômico o transporte de massas, encarecem a provisão de todos os serviços públicos e produzem ambientes urbanos inseguros.

A plena implementação do novo tributo demandará regulamentação por lei complementar e instituição por leis municipais.

Em princípio, não vemos razão para eventual progressividade ou diferenciação de alíquotas, pois todos os elementos relevantes a justificar maior tributação (investimentos públicos, restrições ambientais e de patrimônio cultural, potencial construtivo) já impactam a base de cálculo. Além disso, a atual diferenciação de alíquotas não cumpre qualquer função extrafiscal de fortalecimento do planejamento urbano. Pelo contrário, cria incentivos muitas vezes contrários às diretrizes do plano diretor, pois onera desproporcionalmente os usos comerciais. Entendemos que o assunto deverá ser objeto de lei complementar, razão pela qual sugerimos a supressão do atual § 1º do art. 156 da Constituição.

Caberá à lei complementar definir como se aferirá a base de cálculo do imposto, que poderá ser declarada pelo contribuinte, como no ITR, ou avaliada pelo poder público, como no IPTU. Caso a lei complementar admita a autodeclaração, deverá prever a possibilidade de contestação do valor pelo município, mediante a elaboração de laudo por profissional habilitado.

Na hipótese de autodeclaração, sugerimos um dispositivo constitucional definindo o valor declarado como justo, para efeitos de indenização devida em caso de desapropriação, de modo a alinhar incentivar os proprietários a declararem valores alinhados com os de mercado. Tal vinculação chegou a ser instituída para os imóveis rurais pelo Decreto-Lei nº 554, de 1969, mas foi suspensa pela Resolução do Senado nº 126, de 1985, por ter sido considerada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal (RE 99.849-7). O dispositivo proposto superaria desse obstáculo, permitindo estender o sistema de autodeclaração também ao meio urbano, simplificando enormemente a administração do que hoje é o IPTU.

O sistema de autodeclaração contribuiria, ainda, para viabilizar a cobrança do tributo nos pequenos municípios, que não têm estrutura administrativa capaz de elaborar uma planta genérica de valores. Além disso, tornaria essa cobrança menos impopular, uma vez que não haveria imposição da base de cálculo ao contribuinte. 

LinKed Victor Carvalho Pinto 

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